Systemaufsicht, Strukturen und Bausteine eines verwaltungsrechtlichen Steuerungsinstruments zur Abwehr von Systemrisiken
Zusammenfassung der Projektergebnisse
In meiner Arbeit konnte ich zum einen zeigen, dass sich systemische Risiken durch Eigenheiten auszeichnen und von Risiken im allgemeinen verwaltungsrechtlichen Sinne unterscheiden, die bei der Ausgestaltung einer Aufsicht berücksichtigt werden müssen, wenn diese Aufsicht effektiv arbeiten können soll. Zum anderen konnte ich entfalten, wie eine Aufsicht ausgestaltet werden kann und muss, deren Aufgabe in der Systemrisikoabwehr besteht. Systemische Risiken sind dadurch gekennzeichnet, dass sie nicht durch einzelne Akteure begründet werden, sondern aus Beziehungen erwachsen. Sie entstehen in Systemen, in denen alle Elemente über eine limitierte Anzahl von Transmittern miteinander verbunden sind. Alle Elemente eines Systems können für die Entwicklung eines Systemrisikos von Bedeutung sein. Systemrisiken bedrohen die Funktionsfähigkeit von Systemen und zwar von solchen Systemen, die Leistungen erbringen, auf die andere Bereiche in Gesellschaft oder Natur angewiesen sind. Realisiert sich ein systemisches Risiko, hat dies erhebliche gesellschaftliche Wohlfahrtsverluste zur Folge. Die Ausgestaltung einer Systemaufsicht muss diesen Charakteristika systemischer Risiken Rechnung tragen. Sie muss es insbesondere ermöglichen, Beziehungen und nicht nur Akteure zu beobachten und zu steuern. Dazu ist eine Informationsordnung erforderlich, die sich in Qualität und Quantität deutlich von jenen unterscheidet, die typischerweise für eine Mikroaufsicht geschaffen werden. Überdies muss das Systemrisikorecht eine Alternative für das Kriterium der Verantwortlichkeit bereitstellen, mit dessen Hilfe diejenigen bestimmt werden können, die zur Risikoabwehr in Anspruch genommen und zur Kostentragung verpflichtet werden. Der Staat ist zur Einrichtung einer Systemrisikoabwehr verpflichtet, wenn und soweit systemische Risiken die Ausübung von Freiheitsrechten bedrohen. Denn einzelne Akteure sind niemals in der Lage, sich selbst effektiv vor systemischen Risiken zu schützen. Die Systemaufsicht kann als Instrument zur Systemrisikoabwehr gewählt werden, verpflichtet ist der Staat zu dieser Auswahl in der Regel aber nicht. Über die Größe der einer Systemaufsicht zugewiesenen Aufsichtsbereiche entscheidet die einschlägige Kompetenzordnung. Eine eigenständige europäische Systemaufsicht, die selbständig Maßnahmen der Systemrisikoabwehr ergreift, kann hingegen nur über den Weg der Vertragsabrundung oder -änderung geschaffen werden. Systemaufsichtsmaßnahmen können nur den an der Systemrisikoentwicklung Beteiligten auferlegt werden. Das sind typischerweise sämtliche Akteure eines Systems. Nicht zum Kreis der potentiellen Adressaten gehören hingegen Systemexterne. Sollen nicht alle Systemakteure in Anspruch genommen werden, sind diejenigen auszuwählen, die dem Risiko am effektivsten begegnen können. Die unterschiedlichen Möglichkeiten der Akteure zur effektiven Gefahrenabwehr bilden jedoch keinen legitimen Anknüpfungspunkt für die Auferlegung von Kosten. Jedem Akteur, der zur Risikoabwehr verpflichtet wird, muss deshalb ein Anspruch auf Entschädigung für seine Aufwendungen zugesprochen werden. Die Finanzierung einer Systemaufsicht aus Steuermitteln ist stets zulässig. Grundsätzlich möglich ist es auch, die Systemaufsicht aus dem Aufkommen einer Sonderabgabe zu finanzieren. Die Abgabe ist dann von sämtlichen Akteuren des Systems zu erheben. Insbesondere eine Differenzierung in Anlehnung daran, auf welche Weise die einzelnen Systemzugehörigen an der Systemrisikoentwicklung beteiligt sind, ist unzulässig. Die Abgabenhöhe ist vielmehr danach zu bemessen, welchen Nutzen die Systemaufsicht den Systemzugehörigen bringt. Insoweit und auch nur insoweit kommt eine Unterscheidung nach Akteursgruppen, Institutstypen oder Unternehmensgrößen in Betracht.
Projektbezogene Publikationen (Auswahl)
- Makroaufsicht über das Finanzsystem. Nationale und europäische Gremien im Strukturvergleich, WM 2013, S. 1877-1884
Ann-Katrin Kaufhold
- Systemaufsicht. Der Europäische Ausschuss für Systemrisiken im Finanzsystem als Ausprägung einer neuen Aufsichtsform, Die Verwaltung 46 (2013), S. 27-51
Ann-Katrin Kaufhold
- Systemaufsicht. Anforderungen an die Ausgestaltung einer Aufsicht zur Abwehr systemischer Risiken - entwickelt am Beispiel der Finanzaufsicht. Universität Freiburg, 2015, Habilitationsschrift. Mohr Siebeck, 2016, 453 S. 9783161543494
Ann-Katrin Kaufhold
